Il DL Lorenzin e le “scelte tragiche” del diritto – Un commento al ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato dalla Regione Veneto

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Il DL Lorenzin è legge, ma ciò è ben lungi da porre un punto fermo nella vexata questio delle vaccinazioni obbligatorie.

Già all’indomani dell’adozione del Decreto Legge la Regione Veneto aveva infatti preannunciato battaglia, promettendo di ricorrere alla Consulta affinché ne venisse dichiarata l’illegittimità costituzionale. Alla parola son seguiti i fatti: la Giunta regionale, nelle sedute del 13 e 23 giugno 2017, ha autorizzato la proposizione del ricorso, con contestuale affidamento dell’incarico di patrocinio. L’atto è stato depositato presso la cancelleria della Consulta il 21 luglio 2017 e pubblicato nella GU n. 32 del 9 agosto scorso (qui consultabile on-line).

 Nelle more del giudizio costituzionale, il presente contributo intende esaminare in via assolutamente sommaria e sintetica il contenuto del ricorso, per comprendere i diversi motivi di illegittimità costituzionale contestati ed evidenziare gli elementi di maggiore interesse in esso delineati.

In primo luogo va segnalato il particolare taglio critico del ricorso promosso dalla Regione, che afferma di voler contestare non tanto la validità dei programmi di vaccinazione, ma piuttosto i mezzi usati dal Governo (la decretazione d’urgenza), oltreché il bilanciamento così operato dal provvedimento tra il diritto alla salute della collettività da una parte e del singolo individuo dall’altra.

 I motivi di illegittimità costituzionale dedotti possono essere sinteticamente raggruppati in quattro categorie. Vediamoli più da vicino.

Come anticipato il primo motivo mira a denunciare l’insussistenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza previsti dall’art. 77 co. 2 Cost. per l’adozione del Decreto Legge da parte del Governo, scavalcando il ben più rigoroso iter parlamentare previsto dalla Costituzione per la formazione delle leggi. Si afferma infatti che, per quanto almeno attiene al territorio della Regione Veneto, non vi sarebbe alcuna emergenza di sanità pubblica idonea a giustificare i trattamenti sanitari obbligatori.

In tale passaggio si evidenzia uno dei punti focali del ricorso, con il quale si mettono in discussione le motivazioni scientifiche su cui il Governo aveva precedentemente fondato l’opportunità politica oltre che la legittimità costituzionale del provvedimento. Il team legale dei ricorrenti (formato dall’Avv. Zanon, l’Avv. Prof. Antonini e l’Avv. Manzi) infatti propone una rilettura critica delle raccomandazioni che l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) aveva precedentemente rivolto al Governo italiano, con le quali quest’ultimo era stato invitato a prendere misure atte a garantire una copertura vaccinale del 95% per assicurare la c.d. “immunità di gruppo”.

Si ricorda, come spesso è stato recentemente riportato dai media, che per “immunità di gruppo” o “di gregge” ci si riferisce a quella soglia al di sopra della quale una determinata comunità dimostra una resistenza collettiva a un determinato agente patogeno.

Ebbene, secondo la Regione le percentuale di copertura vaccinale raccomandata dalla OMS per essere correttamente compresa deve intendersi quale “soglia ottimale” e non quale “soglia critica”. La differenza di significato risulterebbe non di poco conto, in quanto il 95% di copertura vaccinale rappresenterebbe secondo i ricorrenti un obiettivo a cui tendere, e non già un parametro al di sotto del quale si determinerebbe – automaticamente – l’insorgere di un rischio epidemico.

Oltretutto, si sostiene, il raggiungimento di tale soglia di copertura per tutti i dodici virus ricompresi nella legge opererebbe un’indebita generalizzazione, in quanto non terrebbe conte delle specifiche caratteristiche immunologiche dei diversi agenti patogeni individuati, né tanto meno rifletterebbe in modo corretto i diversi e molteplici fattori biologici, ambientali e socio-economici che possono determinare il contagio di ciascuna patologia. Secondo tale ragionamento l’adozione della decretazione d’urgenza risulterebbe pertanto “arbitraria e irragionevole”, in quanto fondata su valutazioni scientifiche errate, o quanto meno male interpretate.

Il secondo motivo di illegittimità incostituzionale dedotto in ricorso affronta probabilmente il nodo centrale della questione. Il ragionamento si rivolge all’interpretazione del secondo comma dell’art. 32, ai sensi del quale “Nessuno puo` essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non puo` in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”. Ed è proprio in relazione a tale principio, intrinsecamente legato al concetto di dignità umana, che assumerebbe rilievo costituzionale il principio di autodeterminazione della persona quale diritto fondamentale anche in ambito sanitario.

L’art. 32 secondo comma, argomenta la Regione Veneto, garantisce una delle massime espressioni di libertà dell’individuo e della dignità umana, quella di non essere sottoposti a cure o terapie che non siano liberamente scelte o accettate. Tale libertà può essere compressa “in caso di necessità per la salute pubblica”, ipotesi che i ricorrenti escludono si possa configurare in Veneto per quanto attiene agli agenti patogeni contemplati dalla Legge contestata.

A contrario vengono anzi elencati i risultati positivi ottenuti grazie alla Legge Regionale n. 7 del 2007, che si sostiene sia stata in grado di attuare un “percorso culturale di sensibilizzazione sociale” e di “strategia vaccinale basata sulla convinzione” e non su strumenti coercitivi.

Adducendo copiosa giurisprudenza della Corte Costituzionale, (fra le molte: sent. nn. 88/1979, n. 258/1994, n. 118/1996, n.332/2000 Sent. n. 207/2012) si individua così nel consenso informato del destinatario della prestazione sanitaria la chiave di volta per contemperare i diversi diritti costituzionali in conflitto, secondo un modello giuridico non solo nazionale, ma anche Europeo e internazionale. Assumono infatti primario rilievo nella argomentazione dei ricorrenti le norme contenute nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (artt. 1 e 3), nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. 8), nella Convenzione sui Diritti del Fanciullo (art. 24) e nella Convenzione di Oviedo sui Diritti dell’Uomo e la Biomedicina. In particolare, viene sottolineato come quest’ultimo strumento internazionale stabilisca il principio generale per cui “un trattamento sanitario può essere praticato solo se la persona interessata abbia prestato il proprio consenso” (Art. 5).

Gli ultimi due motivi di illegittimità costituzionale dedotti sono altresì degni di considerazione, anche se rivestono, ad opinione di chi scrive, un ruolo minore nelle argomentazioni del ricorso. Con il terzo motivo si deduce infatti la violazione dell’art.97 Cost. in combinato disposto con gli artt. 117 co. 3 e 118 Cost., in quanto le disposizioni impugnate avrebbero determinato una grave ingerenza nelle competenze regionali in materia di organizzazione e sul funzionamento del Servizio sanitario regionale. Vengono a tal fine sottolineati i numerosi e nuovi adempimenti a carico delle aziende sanitarie locali introdotte con la legge in esame, che sarebbero responsabili di incidere negativamente sulla capacità delle regioni nell’erogazione dei servizi pubblici. Tali obblighi imposti alle ULSS risulterebbero inoltre “norme di dettaglio”, in contrasto con quanto stabilito dalla Costituzione, la quale attribuisce allo Stato la potestà di intervenire in ambito sanitario definendo i soli principi costituzionali.

Con l’ultimo e quarto motivo di ricorso si deduce infine la violazione degli artt. 81 co. 3 e 119 co. 1 e 4 Cost., in quanto il provvedimento impugnato risulterebbe privo di adeguata copertura finanziaria. Risulta a tal riguardo di particolare interesse il riferimento alla legge n.210/1992, recante “Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati”. A tal riguardo va evidenziato come la giurisprudenza stessa della Consulta, nonché costante orientamento dei giudici di merito, abbiano esteso la platea dei beneficiari originariamente contemplati dalla L. 210/1992, includendovi i soggetti sottoposti a specifiche vaccinazioni non obbligatorie ma raccomandate e incentivate, quali l’antipoliomelite e l’antiepatite B, nonché le vaccinazioni contro il morbillo, la parotite e la rosolia. Per quanto attiene invece alla contestata legge in esame, i ricorrenti sottolineano come le norme impugnate non abbiano considerato il problema dei maggiori oneri che, dal punto di vista degli indennizzi, potrebbero derivare dall’estensione dell’obbligo vaccinale. Secondo tale ragionamento la legge impugnata difetterebbe pertanto del requisito costituzionale di cui all’art. 81 comma 4, secondo cui “Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”.

In conclusione, il ricorso come qui sinteticamente esaminato presenta indubbiamente numerosi elementi che possono mettere in discussione la legittimità costituzionale della norma impugnata. Del resto, la molteplicità e complessità delle questioni giuridiche ed etiche sollevate dall’intervento legislativo in tema di vaccinazioni obbligatorie rientrano tra quelle cd. “scelte tragiche” del diritto, in cui “sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra tutti, ma stanno integralmente a danno degli uni o a vantaggio degli altri” (Corte Cost., Sent. n.118/1996). Sarà pertanto necessario attendere il pronunciamento del Giudice delle Leggi per valutare la compatibilità del contestato intervento legislativo con la Costituzione italiana.

Dott. Stefano Trevisan

 

Riforma della responsabilità medica: cosa cambia veramente?

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Di fronte a un auditorio altamente qualificato, composto da avvocati, medici legali e operatori del diritto, si sono confrontati 7 relatori, esperti del settore della responsabilità medica (Dott. Giovanni Polato – Presidente ANEIS, Avv. Nicola Todeschini di Treviso, Avv. Andrea Dondè di Milano, Prof. Bellocco medico-legale dell’Università Sacro Cuore del Policlinico Gemelli di Roma, On. Avv. Andrea Colletti di Pescara, Avv. Stefano Rossi di Bergamo e l’Avv. Massimo Dragone di Venezia) i quali hanno illustrato le principali novità, e soprattutto criticità, della recente legge n. 24/2017, Gelli-Bianco, entrata in vigore il 1 aprile 2017.

Ne è emerso un quadro tutt’altro che rassicurante, ben diverso da quello, quantomai edulcorato, che è stato a più riprese fornito da molti mass-media, in forza di una lettura un po’ affrettata e forse compiacente alle compagnie di assicurazione.

Importanti dubbi suscitano in particolare i seguenti aspetti della normativa:

  • La responsabilità penale del medico: è vera emergenza?

L’esigenza di riformare il regime di responsabilità penale dell’esercente di una professione sanitaria è stata indotta da una paventata emergenza del contenzioso penale nei confronti dei medici. Tuttavia, tale “ansia da riforma” non trova riscontri statistici, in quanto il numero di condanne penali a carico dei medici per responsabilità professionale è bassissimo. D’altra parte, se il vero obiettivo fosse quello di evitare l’avvio di indagini e procedimenti penali nei confronti dei medici, si dovrebbe ammettere che nessuna riforma legislativa potrà mai metter a tacere un paziente insoddisfatto, che voglia provocare la reazione dello Stato sporgendo una denuncia penale. L’unica via praticabile sarebbe quella di depenalizzare le condotte di reato commesse colpevolmente nell’esercizio della professione sanitaria.

Tuttavia, la riforma Gelli-Bianco sembra andare in senso inverso, essendosi ampliate le ipotesi di responsabilità dei sanitari, i quali si trovano ora a rispondere a prescindere dalla gradazione della colpa (sparisce infatti ogni riferimento ai concetti di colpa live o grave), con l’unica scusante dell’imperizia, sempre nel caso in cui essi abbiano seguite le linee guida ritenute idonee al caso. Sul punto si è recentemente espressa la Cassazione Penale che con decisione n. 3/2017, ha stabilito che il nuovo art. 590-sexies “trova applicazione solo ai fatti commessi successivamente all’entrata in vigore della novella”, proprio in ragione del fatto che essa determina un regime di responsabilità più sfavorevole al reo.

  • La responsabilità civile: davvero la libertà del medico finisce dove inizia il contatto sociale?

Una delle tanto declamate conquiste della riforma verterebbe nell’introduzione del cosiddetto “doppio binario“ di responsabilità civile: contrattuale per le strutture sanitarie ed extracontrattuale per i medici. Come noto, la responsabilità extracontrattuale presenta delle caratteristiche più favorevoli al professionista cui sia contestata la condotta in sede civile, tra cui un termine di prescrizione più breve (di 5 anni invece di 10) e l’onere della prova a carico dell’attore. Tuttavia, l’articolo 7 della riforma non traccia una divisione così netta: la responsabilità contrattuale del medico persiste ove egli “abbia agito nell’adempimento di obbligazione contrattuale assunta con il paziente”.  Per non svuotare la novella di significato, ci  si vedrebbe costretti ad abbandonare la teoria del contatto sociale, in base alla quale il contatto tra paziente e medico fa sorgere un rapporto di fatto di per sè meritevole di tutela in quanto la parte più debole (il paziente) si affida alla controparte (il medico), che assume così l’obbligazione di proteggerla.

Orbene, il voler negare che tra i professionisti sanitari (della cui opera si avvalgono strutture e aziende sanitarie) e i pazienti di tali strutture possa sorgere tale tipo di obbligazione, costituirebbe un chiaro attacco alla loro autonomia. Una volta tolta al medico la titolarità di quella fase preliminare della prestazione sanitaria, basata sull’incontro e lo scambio di informazioni con il paziente, tramite il quale quest’ultimo matura la fiducia nei confronti del professionista, il ruolo del sanitario viene relegato alla mera esecuzione della prestazione sanitaria, al pari di un operaio in catena di montaggio, che si occupi solamente di mettere in pratica direttive provenienti dall’alto.

In realtà, inquadrando la norma all’interno del consolidato orientamento giurisprudenziale su cui si sono formate le teorie del contatto o, più correttamente, contratto sociale, non può seriamente mettersi in discussione il valore giuridico che sorge dalla relazione, talvolta breve ma sempre e comunque intensa e fondamentale che intercorre tra medico e paziente, caratterizzata dall’imprescindibile rapporto di fiducia e dal consenso informato su cui verte qualsiasi trattamento sanitario (art. 32 c.2 Cost).

  • Linee guida: ma chi c’è al volante?

Le summenzionate “direttive dall’alto” non sarebbero poi altro che le tanto acclamate “linee guida”, ossia raccomandazioni sulle prassi terapeutiche da seguire, formulate da enti che abbiano superato il vaglio del Ministero della Salute (art. 5 della legge). Lo Stato Italiano, in assenza di un ente indipendente che vigili sulla codificazione delle linee guida, assume quindi un ruolo preponderante nella definizione delle strategie medico-sanitarie. Le “best practices” che fungono da faro per l’attività dei medici, dovrebbero essere idealmente ricavate dalla lettura medico-scientifica e dai risultati della scienza empirica di più alto livello nel panorama internazionale. Il rischio è che questa riforma invece di codificare la scienza al servizio del paziente, abbia in realtà l’obiettivo di elaborare una sorta di “medicina di Stato”, che presumibilmente sarà più sensibile a ragioni di opportunità politico-economica, che agli ultimi sviluppi scientifici in materia di tutela della salute. Insomma, rimanendo nella metafora, le linee guida scelte dalla riforma sanitaria sembrano dirigere la vettura del Sistema Sanitario verso mete finanziarie piuttosto che verso la miglior cura del paziente.

Se poi ci chiedessimo chi siede al volante della macchina statale troveremmo la risposta nell’ art. 10 della novella che, a fronte della summenzionata esautorazione del singolo professionista, consegna la custodia della salute del paziente interamente nelle mani delle compagnie di assicurazione.

  • La crisi del legislatore: “tanto poi ci pensa la giurisprudenza”

E’ sufficiente leggere l’art. 8, che dovrebbe dettare le “nuove” regole processuali, per capire che qualcosa non torna. L’unico punto apparentemente chiaro della norma, che prevede l’esperimento obbligatorio di un procedimento di accertamento tecnico preventivo, viene subito intorbidito con l’introduzione al c.2  di una possibile alternativa, costituita dal procedimento di mediazione. Tuttavia, tale concessione viene poi completamente taciuta nei commi successivi, lasciando più di una perplessità quanto alle modalità di prosecuzione della fase di merito nel caso il procedimento sia iniziato con una mediazione (con esito negativo, come avviene nella quasi totalità dei casi).

La previsione di termini decadenziali tanto ristretti quanto incompatibili con la specifica materia lasciano chiaramente intendere che il redattore della norma sia un apprendista “allo sbaraglio”: quale operatore del diritto, avvezzo ai procedimenti civili di responsabilità medica, potrebbe realisticamente aspettarsi che un procedimento di ATP si concluda in 6 mesi, o che le trattative a seguito del deposito della consulenza portino ad un risultato entro 90 giorni dal deposito della stessa? Ritenendo sicuramente lodevole la volontà di ridurre i tempi del procedimento, non si può che osservare che la previsione di termini così ingenuamente brevi, accompagnate da una terminologia giuridica vaga (per citare un esempio, non è chiaro cosa significhi che gli effetti della domanda -quale domanda?- sono salvi, al c.3) porterà diversi problemi operativi e questioni interpretative. Si evidenzia peraltro che la necessità di instaurare un procedimento sommario entro 90 giorni dal deposito della consulenza, porterà necessariamente all’avvio di tali procedimenti anche in casi in cui le trattative con la controparte siano in corso e potrebbero portare ad una soluzione transattiva della vicenda.

Questi e altri aspetti problematici del dettato normativo sono il sintomo di una malattia del nostro tempo, in cui un legislatore poco preparato e accorto si toglie da ogni impiccio delegando di fatto la propria funzione alla magistratura. Magistratura che per decidere guarderà sempre meno alle leggi, per tornare ai principi fondanti dell’ordinamento.

In chiusura dell’interessantissimo incontro di studio, l’Avvocato Massimo Dragone ha trattato i rapporti tra il diritto interno e quello sovranazionale nello specifico tema della responsabilità medica, illustrando alcuni tra i più recenti ed importanti casi trattati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo riguardanti le vittime di malpractice medica nell’ambito dei 47 Stati facenti parte del Consiglio d’Europa.

La maggior parte delle condanne degli Stati attengono alla violazione del diritto alla vita (articolo 2 CEDU), nel cui ambito viene fatto rientrare anche il diritto alla salute, secondo l’accezione ampia e sostanzialistica della Corte EDU. Si tratta, per lo più, della violazione di obblighi positivi da parte degli Stati cui viene addebitato dalla Corte l’inefficienza dell’ordinamento giuridico ed amministrativo interno.  Molto spesso gli apparati statali si sono rivelati incapaci di affrontare in modo efficiente e tempestivo gli errori o le carenze del sistema sanitario, vuoi per deficit di natura organizzativa o per difetto di comunicazione/informazione al paziente. In sostanza uno Stato passivo o peggio, latitante, di fronte alla morte o alla lesione della salute di un proprio cittadino (o di una persona comunque sottoposta alla sua giurisdizione) a causa di negligenza medica può venire condannato dalla Corte di Strasburgo per la violazione degli obblighi positivi sullo stesso gravanti.

Anche l’inefficienza, o secondo la terminologia della Corte EDU, la mancanza di effettività del sistema giudiziario, così come l’eccessiva durata dei processi interni, può comportare la violazione dell’obbligo positivo degli Stati sotto il profilo procedurale.

In varie occasioni anche l’Italia è stata condannata (ex multis: G.N. e altri contro Italia, sentenza del 1 dicembre 2009, D.A. e altri c. Italia, sentenza del 14 gennaio 2016), salvandosi talvolta in extremis con un risarcimento offerto in via transattiva ai genitori della vittima (Calvelli e Ciglio c. Italia, sentenza del 17 gennaio 2002).

Si tratta di un tema di assoluta attualità e interesse.

In chiusura ci si è dati appuntamento ad un prossimo incontro, per affrontare nuovamente i temi della responsabilità medica a distanza di almeno un anno dalla entrata in vigore della riforma, per valutare e commentare quelli che saranno gli sviluppi pratici e applicativi della nuova normativa.

  Avv. Massimo Dragone                                                 Dott.ssa Stefania Carrer

 

Disastri ambientali alla Corte di Strasburgo

Petrolchimico Marghera

Dallo scandalo dell’Ilva di Taranto, ai terreni contaminati dallo stabilimento chimico Caffaro a Brescia, ai fumi tossici che stanno soffocando i cittadini di Pomezia e dintorni in questi giorni: da nord a sud, ed ora anche al centro, la nostra Penisola è devastata dai disastri ambientali.

Un’ulteriore triste conferma dell’italica incapacità di attuare in via preventiva quelle misure precauzionali essenziali per tutelare la salute dei cittadini dalle devastazioni ambientali, sempre più frequenti.

Quel che è peggio, però, è che al danno si aggiunge la beffa (si fa per dire, perché non c’è affatto da scherzare) della mancanza di tutela effettiva, rimanendo per lo più ignoti o impuniti i responsabili.

Che fare, nel caso, non infrequente, in cui i processi si risolvano in un nulla di fatto?

Benché la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) non preveda un autonomo diritto alla salubrità dell’ambiente, la Corte di Strasburgo ha comunque accordato tutela alle vittime dei danni ambientali, attraverso la sua interpretazione evolutiva delle norme della Convenzione.

In particolare, a seconda del tipo di danno provocato dalle attività inquinanti, è stato invocato dalle vittime la violazione del diritto alla vita (art. 2 CEDU) o del diritto al rispetto della vita privata e familiare (art. 8 CEDU). Attraverso l’analisi della giurisprudenza della Corte EDU è possibile individuare gli attuali obblighi degli Stati nell’ambito della protezione dell’ambiente.

Nel caso Lopez Ostra c. Spagna (n. 16798/1990) la vittima, che viveva nei pressi di un impianto per il trattamento degli scarti da concerie, lamentava che le esalazioni di gas e degli odori provenienti dal suddetto impianto avessero causato gravi problemi di salute alla sua famiglia. In particolare, dall’apertura dello stabilimento la figlia della ricorrente aveva incominciato a soffrire di gravi problemi respiratori legati ad un costante stato di stress e ansia, costringendo la famiglia a traslocare in una nuova abitazione, distante dall’impianto inquinante. Inizialmente, la signora Gregoria Lopez Ostra si era rivolta al Tribunale Amministrativo locale, chiedendo la chiusura dell’impianto inquinante nonché il risarcimento per i danni subiti ed in seguito si era appellata anche alla Corte Suprema e alla Corte Costituzionale spagnola, purtroppo sempre con esito negativo. Al termine di un iter giudiziario durato oltre 10 anni, nel 1990 portava il caso avanti la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. La Corte, pur riconoscendo la gravità delle condizioni di vita a cui i ricorrenti erano sottoposti, non ha ritenuto si trattasse di trattamenti inumani e degradanti ai sensi dell’articolo 3 CEDU, ma aveva riqualificato il fatto accertando la violazione dell’articolo 8 CEDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare).

La Spagna è stata condannata per non aver saputo realizzare un equo bilanciamento tra due interessi contrapposti. Da un lato, è meritevole di tutela l’interesse della collettività ad avere un impianto di depurazione, in modo da diminuire l’inquinamento e per favorire l’economia locale; dall’altro, i cittadini che abitano nei pressi dell’impianto hanno diritto ad un ambiente salubre e, di conseguenza, al rispetto e tutela della loro vita privata e familiare.

Da questo bilanciamento di interessi in conflitto deriva un obbligo positivo in capo allo Stato: il dovere di porre in essere tutti gli accorgimenti necessari per scongiurare che la messa in funzione di questi impianti abbia conseguenze negative spropositate sulla vita privata e familiare e sul diritto al godimento dell’abitazione dei singoli cittadini. La Spagna pertanto, non essendo riuscita ad attuare tale bilanciamento, veniva condannata a pagare una somma di denaro alla ricorrente a titolo di equa riparazione per la violazione subita.

Un altro leading case è rappresentato dalla decisione Guerra e altri c. Italia (n.116/1996/735/932) che trae origine dal ricorso presentato nel 1996 da 40 cittadine del comune di Manfredonia (BA), situato ad appena un chilometro dal Petrolchimico ANIC, stabilimento specializzato nella produzione di nylon e fertilizzanti. Le ricorrenti denunciavano che nel 1976 lo scoppio di una colonna di arsenico del suddetto stabilimento aveva causato l’emissione di grandi quantità di gas infiammabile e sostanze tossiche, con gravi effetti per la popolazione e senza che lo Stato avesse informato adeguatamente i cittadini dei rischi connessi. Nel 1985 veniva aperto un procedimento penale nei confronti dei dirigenti del petrolchimico che, tuttavia, vennero assolti definitivamente dalla Corte d’Appello di Bari nel 1994. Le donne di Manfredonia, insoddisfatte dell’esito della giustizia italiana, presentarono dunque ricorso alla Corte EDU, con esiti ben diversi. La Grande Camera ha infatti riconosciuto la violazione dell’articolo 8 CEDU, individuando un importante obbligo “procedurale” di informazione a cui l’Italia è venuta meno. Dal dovere di proteggere il diritto al rispetto della vita privata e familiare, contenuto nell’articolo 8 CEDU, discende anche l’obbligo di informare adeguatamente la popolazione in merito ai rischi potenziali di vivere in un territorio esposto al pericolo inquinamento. La Corte ha accertato che il Governo italiano, a 20 anni dall’incidente, non aveva ancora comunicato alla cittadinanza locale un piano per la prevenzione e la gestione delle emergenze ed ha pertanto condannato l’Italia a liquidare a ciascuno delle 40 ricorrenti 10.000.000 di lire a titolo di equa soddisfazione per i danni non patrimoniali subiti. A seguito di questa sentenza lo stabilimento venne chiuso e  l’azienda fu costretta ad occuparsi della bonifica del territorio e della rimozione dell’intero impianto.

Il ragionamento della Corte si evolve ulteriormente quando i disastri ambientali hanno conseguenze dirette sul diritto alla vita dei cittadini. Nel caso Oneryildiz c. Turchia (n. 48939/1999), il ricorrente lamentava le negligenze dell’autorità pubbliche per l’esplosione di una discarica, causata dal metano prodotto dai rifiuti, che aveva provocato la morte di 40 persone tra cui 9 componenti della sua famiglia. Inoltre, si denunciava la totale ineffettività dei procedimenti giudiziari interni: il procedimento penale si era concluso con l’assoluzione degli imputati, mentre il processo civile aveva accordato dei risarcimenti irrisori alle vittime. La Corte ha dichiarato la violazione sostanziale dell’art. 2 CEDU poiché lo Stato, pur conscio di un pericolo immediato e reale, non aveva compiuto gli sforzi necessari per prevenire l’esplosione e impedire la perdita di molte vite umane. Con questa sentenza la Corte ha affermato due principi importanti: 1) il dovere dello Stato di adottare un quadro legislativo ed amministrativo adeguato a proteggere le vita dei cittadini da qualunque tipo di minaccia, che nel caso di attività pericolose si era concretizzato anche nel dovere di informare adeguatamente i cittadini. 2) l’obbligo di garantire la punizione e la repressione delle violazioni delle leggi vigenti nell’ordinamento.

Per tale ragione la Corte condannava la Turchia a risarcire il ricorrente e ciascuno dei suoi figli sopravvissuti rispettivamente con 45.000 e 34.000 euro.

Infine, è interessante osservare il ragionamento adottato dalla Corte EDU nel caso Di Sarno e altri c. Italia, n. 30765/2008 (Sentenza Di Sarno) riguardante il problema dello smaltimento dei rifiuti nella periferia di Napoli tra il 2007 e il 2008. I 18 cittadini della città di Somma Vesuviana avevano adito direttamente la Corte EDU, senza prima rivolgersi ai tribunali nazionali, affermando che i ricorsi previsti dal diritto italiano non offrivano alcuna possibilità di ottenere una soluzione per la “crisi dei rifiuti”. La Corte ha ricordato in primo luogo che l’obbligo di esperire preventivamente i rimedi interni disponibili sussiste solo se questi sono, sia in teoria che in pratica, sufficienti ad ottenere la riparazione del danno lamentato e presentano ragionevoli prospettive di esito favorevole. La Corte ha quindi giudicato il ricorso procedibile osservando che, seppur i ricorrenti avessero adito i tribunali nazionali, non avrebbero comunque potuto ottenere la soddisfazione delle loro domande, ovvero la rimozione dei rifiuti. In particolare la Corte ha accolto la tesi degli attori che rilevavano come benché la “crisi dei rifiuti” perdurasse in Campania dal 1994, non era stata ancora emessa nessuna decisione giudiziaria che riconoscesse la responsabilità civile o penale delle autorità pubbliche o delle imprese che gestivano lo smaltimento dei rifiuti.

La Corte ha poi accertato che i ricorrenti avevano subito un deterioramento della qualità della loro vita, con grave pregiudizio del diritto al rispetto della vita familiare, poiché costretti a vivere in un ambiente inquinato nel periodo in cui la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti non era operativo. Partendo dal presupposto che la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti sono qualificabili come attività pericolose, la Corte dichiara la violazione dell’art. 8 CEDU, anche se i ricorrenti non avevano dimostrato di aver contratto nessuna patologia a causa dell’esposizione ai rifiuti. La Corte in questo modo sembra interpretare l’articolo 8 CEDU alla luce del principio di precauzione, tipico del diritto internazionale dell’ambiente. In base a tale principio, l’incertezza scientifica riguardo gli effetti negativi sull’ambiente di una certa attività non può giustificare la mancata adozione di misure adeguate a proteggere l’ambiente. Ne consegue che lo Stato ha dei margini di apprezzamento più ridotti nella scelta delle misure da adottare per adempiere ad obblighi positivi previsti dall’art. 8 della Convenzione.

Da questa analisi emerge come i danni alla persona prodotti da fenomeni di alterazione dell’ambiente siano frequentemente ricollegati dalla Corte EDU alle violazioni dell’articolo 8 della Convenzione. In questo modo, l’area di risarcibilità dell’individuo leso è stata allargata anche alle ipotesi di inquinamento di entità minore, cioè nei casi in cui non è direttamente a rischio la salute e l’integrità fisica della persona.

Tra il 2013 e il 2015 diversi cittadini della città di Taranto hanno presentato dei ricorsi davanti alla Corte di Strasburgo, accusando l’Italia di non aver protetto la vita e la salute dei cittadini dagli effetti nocivi delle emissioni dell’impianto Ilva. Il 17 maggio 2016 la Corte EDU ha ritenuto sufficientemente solide le prove presentate in via preliminare, aprendo il procedimento contro lo Stato italiano. Il nostro studio seguirà con vivo interesse l’evoluzione del processo augurandosi che l’Italia nel frattempo adotti tutte le misure necessarie per evitare profili di impunità e per garantire una tutela effettiva alla vittime dei danni ambientali.

Avv. Massimo Dragone

Dott. Giovanni Fassina

 

Articolo in merito alla detenzione illegale dei migranti in Ungheria – Condanna CEDU

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Segnaliamo un interessante articolo ad opera della Dott.ssa Stefania Carrer su una recente sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che ha condannato l’Ungheria per detenzione illegittima dei migranti richiedenti asilo.

http://www.giurisprudenzapenale.com/2017/03/21/the-confinement-of-asylum-seekers-transit-zones-amounts-to-unlawful-detention-hungary-condemned-by-the-ecthr-for-multiple-violations-of-the-convention/

 

¡Ni Una Màs! No al femminicidio

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Ciudad Juarez, Messico

22 settembre 2011
Laura Berenice Ramos Monárez, anni 17, telefonò ad una amica e si avviò verso casa. Non ci arriverà mai.
10 ottobre 2001
Claudia Ivette González, anni 20, arrivò al lavoro nella maquiladora con due minuti di ritardo e, per questo motivo, non venne fatta entrare. Da allora nessuno la vide più.
29 ottobre 2001
Esmeralda Herrera Monreal, anni 15, uscì dal lavoro per rientrare a casa e sparì nel nulla.
Le famiglie denunciarono la scomparsa delle giovani, ma le denunce furono praticamente ignorate e la polizia non avviò mai delle serie indagini per ritrovare le ragazze.
I loro corpi, insieme a quelli di altri 5 giovani donne (mai identificate), furono ritrovati martoriati in in un campo di cotone poco fuori dalla città tra il 6 e il 7 novembre 2001. Le giovani donne erano state torturate, stuprate e infine uccise.
Il caso venne aperto e chiuso in pochi giorni.
Questo non è che uno dei moltissimi casi analoghi avvenuti negli ultimi 20 anni a Ciudad Juarez, che, non a caso, è stata soprannominata “la città che uccide le donne”.
Ciudad Juarez è una città nello Stato messicano del Chihuahua posta al confine con gli Stati Uniti d’America, di fronte a El Paso.
E’  una delle città più pericolose al mondo: per tre anni consecutivi, dal 2008 al 2010, ha “vantato” il poco glorioso titolo di metropoli più violenta al mondo.
Ma la violenza ha colpito in particolare le donne.
A partire dagli anni ’90 sono migliaia le donne che sono state uccise o sono sparite senza lasciar traccia nella zona.
Una stima parla di 3 donne che scompaiono ogni due giorni.
Ogni tanto il deserto restituisce il corpo martoriato di una giovane donna.
Quello che lascia attoniti è che nel 97% dei casi i colpevoli rimangono impuniti.
Le vittime sono per lo più giovani donne, tra i 15 e i 25 anni, di bassa estrazione sociale, di fisico minuto, con capelli lunghi e neri, che, in cerca di una emancipazione economica e sociale, oppure per aiutare o mantenere la propria famiglia, vanno a lavorare nelle maquiladoras (le fabbriche di montaggio delle multinazionali, soprattutto americane, ubicate lungo la frontiera).
Queste imprese preferiscono assumere giovani donne, anche minorenni, perché considerate, da un lato, più docili e meno consapevoli dei propri diritti e quindi più facilmente sfruttabili e pronte ad accettare condizioni di lavoro molto dure e salari bassissimi, dall’altro, più adatte al lavoro minuzioso e ripetitivo come quello richiesto in queste fabbriche.
Le modalità degli omicidi sono molto simili tra loro: sequestro, stupro, tortura e infine omicidio.
Si è parlato di serial killer, di riti satanici, di smuff movies ((film in cui la vittima viene violentata, torturata e uccisa di fronte alla macchina da presa), di delitti collegati al narcotraffico, molto attivo in quella zona. Probabilmente si tratta di questo ed altro ed infatti il clima di impunità che si è venuto a creare in quella zona unito ad una cultura “machista”, ancora predominante in Messico, potrebbe aver favorito una sorta di emulazione perversa, favorendo il proliferare di delitti contro le donne.
Quel che è sicuro è che si tratti di delitti accumunati da una visione della donna che viene considerata come un oggetto “usa e getta” che si può violare ed eliminare.
Quello che lascia attoniti, come detto, è che si tratta di delitti del tutto impuniti, solo in pochissimi casi si è giunti alla condanna di un colpevole, nella maggioranza dei casi le indagini non vengono nemmeno concretamente svolte.
Le autorità locali solitamente minimizzano, giungendo anche a parlare delle vittime come di prostitute o di persone legate al narcotraffico. Se qualcuno protesta e chiede giustizia, viene fatto passare come una persona che vuole soltanto infangare l’immagine della città e del proprio paese, e spesso viene addirittura minacciato.
Tale situazione è dovuta sicuramente al potere esercitato sulla zona dal Cartello della droga di Juarez, che verosimilmente ha forti legami con le istituzioni locali.
Sicuramente influisce il fatto che le vittime siano donne povere, in una zona come quella, dove il valore della vita è già di per sé basso, il valore della vita di una giovane donna per di più povera non deve valere nulla …
E sicuramente il clima di impunità è dovuto all’atteggiamento lassista nei confronti dei crimini contro le donne (fino a qualche anno fa un uomo accusato di stupro poteva facilmente godere di generose attenuanti se la vittima portava i jeans o se camminava da sola per la strada con atteggiamento equivoco o in minigonna …).
Ma qualcosa si è mosso per contrastare tale situazione.
Ci sono state campagne internazionali promosse da organizzazioni non governative quali Amnesty International e soprattutto si è riusciti a portare un caso avanti alla Corte Interamericana dei Diritti dell’Uomo.
Si tratta proprio del caso di Claudia Ivette González, Esmeralda Herrera Monreal e Laura Berenice Ramos Monárrez, caso che venne chiamato “Campo Algodonero”, campo di cotone in spagnolo, per ricordare il luogo dove sono stati ritrovati i corpi.
Infatti le madri delle tre ragazze non si sono date per vinte e hanno presentato delle petizioni individuali contro il Messico presso la Commissione Interamericana dei Diritti dell’Uomo (CIDH).
Le petizioni vennero giudicate ammissibili e il caso venne trasferito alla Corte Interamericana dei Diritti dell’Uomo¹.

Il 10 dicembre 2009, lo stesso giorno in cui si commemora la firma della Dichiarazione universale sui diritti umani, venne emessa la sentenza.

E’ una sentenza storica perché per la prima volta a livello mondiale uno Stato viene dichiarato responsabile per i femminicidi avvenuti sul suo territorio e per la prima volta viene riconosciuta una identità giuridica propria al concetto di femminicidio quale omicidio di una donna per motivi di genere².
La sentenza ha ritenuto responsabile lo Stato messicano responsabile per non aver adeguatamente prevenuto la morte delle tre giovani donne.
La Corte altresì ha ritenuto che i casi individuali delle tre ragazze fossero rappresentativi di una situazione strutturale di violazioni sistematiche dei diritti fondamentali delle donne sulla base del genere di appartenenza. Infatti, nella sentenza si riconosce che la violenza subita dalle donne di Ciudad Juarez fin dal 1993 costituisce una violazione strutturale dei loro diritti umani della quale è responsabile lo Stato messicano.
Lo Stato messicano è stato condannato per aver violato il diritto alla vita, all’integrità psicofisica ed alla libertà delle tre vittime, per aver condotto indagini inadeguate, e dunque per aver violato il diritto alla tutela giurisdizionale anche nei confronti delle loro famiglie, per aver violato il diritto delle minori ad avere protezione da parte dello stato, per aver violato il diritto all’integrità psicofisica dei famigliari delle vittime per le sofferenze loro causate e per le pressioni avanzate nei loro confronti. Inoltre, è stato condannato per averle discriminate in quanto donne, nel venir meno al rispetto dell’obbligazione dello Stato di garantire il pieno e libero esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti, che in questo caso sono stati ritenuti violati.
Per tale motivo, lo Stato messicano è stato condannato, al fine di riparare al danno arrecato mediante la violazione dei diritti delle tre giovani e delle loro famiglie, non solo alle vittime ma alle donne messicane tutte, ad adempiere ad una serie di sanzioni imposte dalla Corte.
Tra le sanzioni inflitte vi era la pubblicazione della sentenza, la creazione di un database digitale con i nomi di tutte le donne scomparse nella regione del Chihuahua a partire dal 1993, la definizione di un protocollo per i casi di violenza contro le donne e la creazione di un programma di educazione per la popolazione, per i dirigenti e per i reparti di polizia al fine di superare la dimensione sistematica della discriminazione e la violenza di genere.
A quanto risulta, le misure richiesta dalla Corte, non sono mai state attuate dal Messico, con l’eccezione della pubblicazione della sentenza.
La situazione del Messico è grave e in altre zone del mondo la condizione della donna è anche peggiore. In Italia sono stati fatti molti passi avanti, ma la strada verso una completa emancipazione della donna è ancora da percorrere. Infatti una recente sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Talpis contro Italia, qui trovate un articolo a riguardo) ha infatti condannato lo Stato italiano per l’inerzia delle autorità nella protezione della ricorrente vittima di violenze domestiche (che hanno portato poi all’uccisione del figlio), inerzia che viene dalla Corte collegata ad un atteggiamento di inaccettabile tolleranza verso le violenze contro le donne soprattutto nell’ambito domestico/familiare.

Roberto Loffredo

Qui il testo in inglese della sentenza: sentenza Campo Algodonero

1 La Corte Interamericana dei Diritti dell’Uomo, con sede a San Josè (Costa Rica), è un tribunale internazionale, a carattere regionale, che mira a tutelare i diritti umani. Essa nasce in forza della Convenzione Interamericana dei Diritti dell’Uomo adottata nel 1968 ed è entrata in vigore  nel 1978. Al sistema interamericano partecipano gli stati del centro-sud America, mentre ne rimangono fuori Stati Uniti e Canada. La Convenzione prevede l’istituzione di una Commissione e di una  Corte. Quest’ultima svolge due diverse funzioni., una consultiva e una contenziosa. La funzione consultiva permette alla Corte di elaborare delle opinioni su interrogativi posti dagli Stati membri dell’Organizzazione degli stati americani (OSA) o dagli organi dell’organizzazione anche in merito a questioni circa l’interpretazione della Convenzione. La funzione contenziosa permette invece alla Corte di accertare la responsabilità di uno Stato accusato di aver violato i diritti e le libertà  previste dalla Convenzione. L’accesso alla Corte tuttavia non è diretto,  ma è subordinato alla presentazione del caso da parte di uno Stato aderente alla Convenzione o dalla stessa Commissione che, tra le sue diverse funzioni, svolge anche quella di “filtro” delle denunce sulla presunta violazione dei diritti umani presentate da parte dei privati cittadini. Il potere sanzionatorio della Corte nei confronti dello Stato comprende sia l’ordine di far rispettare il diritto o la libertà violato, che quello di obbligare lo stesso alla riparazione delle conseguenze derivanti della violazione sino al pagamento di un’indennità alla persona offesa. La Corte interamericana dei diritti dell’uomo si inserisce in un disegno di sistemi regionali di tutela dei principi fondamentali riconoscendo così valore universale  ai diritti umani e al loro sviluppo. E’ frequente infatti che la giurisprudenza della stessa Corte faccia riferimento a quella della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, e viceversa.

2 I rappresentanti della Commissione Interamericana dei Diritti dell’Uomo hanno spiegato che il femminicidio consiste in “an extreme form of violence  against women; the murder of girls and women merely because of their gender in a society that subordinates them” che coinvolge “a combination of factors, including cultural, economic and political elements”. Lo stesso Stato del Mexico all’art. 21 della General Law on the Access of Women to a Life Free of Violence, in vigore dal 2007,  definisce il femminicidio come “the extreme form of gender violence against women, resulting from the violation of their human rights in the public and private sphere, comprising a series of misogynous conducts that can lead to the impunity of the State and society and may culminate in the homicide or other forms of violent death of women”. La Corte Interamericana dei Diritti dell’Uomo ha usato l’espressione “gender-based murders of women” per indicare il femminicidio.

Note a cura della Dott.ssa Marta Manzoni